El Canon petrolero como fuente de financiamiento del gasto en la región Loreto

Mario Andre López Rojas

En los últimos 2 años mucho se ha hablado sobre el tema de la caída en las transferencias del canon petrolero para Loreto, como resultado de la caída en el precio internacional del barril de petróleo, además del cierre temporal del oleoducto norperuano por trabajos de mantenimiento y con ello la menor producción de petróleo crudo. Es por ello que en esta oportunidad revisaremos algunos conceptos y cifras para comprobar si la caída del canon petrolero hizo que Loreto disponga de menores recursos financieros.

Según la Ley de Canon (Ley N° 27506), se define al Canon como la participación efectiva y adecuada de la que gozan los gobiernos regionales y locales del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotación económica de los recursos naturales. Según el MEF, los tipos de Canon existentes en el Perú son: el Canon Minero, Canon Hidroenergético, Canon Gasífero, Canon Pesquero, Canon Forestal y, Canon y Sobrecanon Petrolero. Los cinco primeros son regulados por las Leyes Nº 27506, 28077 y 28322; mientras que, el denominado Canon y Sobrecanon Petrolero se regula mediante legislación especial para cada departamento.

El canon minero es la participación de la que gozan los Gobiernos Locales y Regionales sobre los ingresos y rentas obtenidos por el Estado (50% del impuesto a la Renta) que pagan las empresas mineras por el aprovechamiento de los recursos minerales (metálicas y no metálicas). Metálicas: Minsur, Yanacocha, Barrick, Southern, etc. No metálicas: Unacem, Cementos Pacasmayo, Cementos Yura, etc.

El canon hidroenergético es la participación de la que gozan los Gobiernos Regionales y Locales sobre los ingresos y rentas obtenidos por el Estado (50% del impuesto a la Renta) pagado por las concesionarias que utilizan recursos hídricos para generación de energía. Como por ejemplo: ElectroPerú, Egenor, Electroandes, Egasa, Eléctrica Cahua, Energía Pacasmayo, Egesur, etc.

El canon pesquero es la participación de la que gozan las circunscripciones sobre los ingresos y rentas obtenidos por el Estado (50% del impuesto a la Renta y los Derechos de Pesca) por la explotación de los recursos hidrobiológicos provenientes de las empresas dedicadas a la extracción comercial de pesca de mayor escala de recursos naturales hidrobiológicos de aguas marítimas y continentales, lacustres y fluviales, y de aquellas empresas que además de extraer estos recursos se encarguen de su procesamiento (Tasa, Austral Group, Hayduk, Alexandra, Pesquera Inca, Pesquera Diamante, San Fermín, etc.).

El canon forestal es la participación de la que gozan las circunscripciones del pago de los derechos de aprovechamiento de los productos forestales y de fauna silvestre, así como de los permisos y autorizaciones que otorgue la autoridad competente (50% del valor del pago por derechos de aprovechamiento de productos forestales y fauna silvestre). Las empresas que más aportan son: Explotadora de Negocios, Forestal BTA, Cocama, Forestal Otorongo, Sepahua Tropical Forest, etc.

El canon gasífero es la participación que perciben las circunscripciones donde está ubicado geográficamente el recurso natural sobre los ingresos que percibe el Estado (50% del impuesto a la renta; 50% de las regalías y; 50% de la participación del estado en los contratos de servicios) por la explotación del gas natural y condensados. Camisea a partir del año 2004.

Los recursos provenientes del Canon que se generan por recursos provenientes del Impuesto a la Renta, se transfieren a los Gobiernos Regionales y Locales hasta en doce (12) cuotas mensuales consecutivas durante el período comprendido entre junio y mayo del año siguiente.

Por otro lado, los recursos del Canon Pesquero provenientes de los derechos de pesca se determinan semestralmente y se pagan en una sola cuota. Situación similar se presenta en el Canon Forestal. En el caso del Canon Gasífero, los índices de distribución se calculan anualmente, pero los montos son determinados y pagados mensualmente por PerúPetro S.A.

Adicionalmente, existe el Fondo de Desarrollo Socioeconómico de Camisea (FOCAM), que fue creado por Ley Nº 28451, como un fondo intangible destinado a contribuir al desarrollo sostenible de los departamentos por donde se encuentran los ductos principales que contienen los hidrocarburos de los Lotes 88 y 56, con el fin de mejorar el bienestar de las comunidades involucradas y procurar la preservación del medio ambiente y la ecología. Por su parte, la Ley Nº 28622 extiende estos beneficios al departamento de Ucayali.

Ahora nos centraremos específicamente en el canon petrolero, porque en el caso de Loreto es la fuente más importante de recursos financieros con respecto a los otros tipos de canon.

La historia se resume así: para el año 1976 se decide destinar el 10% del valor de la producción de petróleo de Loreto como canon, para ese año Loreto y Ucayali conformaban una sola región; luego en el año 1980 Ucayali se separa de Loreto y se constituye como una nueva región, con lo cual para el año 1982, se decide destinar el 2.5% del valor de producción de petróleo de Loreto como sobrecanon para Ucayali; luego, en el año 1998 se determina que el 2.5% del valor de la producción de petróleo crudo de Ucayali se destine como sobrecanon para Loreto y, para el año 2001 con la Ley N° 27506 (Ley General del Canon) se mantienen todos esos porcentajes. Con la Ley N° 29693 del año 2011 y la Ley N° 30062 del año 2013 se logra homologar la asignación de canon petrolero a las regiones productoras, de manera similar al esquema vigente para el canon gasífero, con lo cual el canon petrolero de Loreto está constituido por el 15% del valor de la producción de petróleo crudo de Loreto, más un 3.75% del valor de la producción de petróleo crudo de Ucayali por sobrecanon petrolero (ambos provienen de las regalías que pagan las empresas que explotan petróleo, gas y condensados en dichas regiones); además, del 50% del impuesto a la renta de las empresas que extraen hidrocarburos y de aquellas que brindan servicios complementarios. Entre las principales empresas que vienen operando en Loreto se encuentran Pacific Stratus Energy y Pluspetrol Norte.

Actualmente, algo que preocupa a muchos, la caída de la producción de petróleo crudo (-68,5%) en el periodo enero-diciembre de 2016, se explica por el cierre temporal del oleoducto norperuano desde mediados de febrero de dicho año, por los derrames de petróleo y por su mantenimiento, que imposibilitan el bombeo, además de ciertos conflictos sociales. Así, el lote 192 (ex lote 1-AB) reporta una caída del 88,1%; el lote 8 reporta -42,9% y; el lote 67 con una caída de 76,3%, todos en comparación al año 2015.

Como se puede observar en el gráfico anterior, la producción de petróleo crudo en Loreto muestra una tendencia negativa, es decir cada vez se produce menos, producto del declive natural de los pozos petroleros y la ausencia de nuevos pozos en fase de explotación, así como por los hechos descritos en el anterior párrafo para los años 2015 y 2016. Para tener una idea de la magnitud de dicha tendencia negativa, entre el lote 192 (ex lote 1-AB) y el lote 8, principales lotes petroleros de la región Loreto, producían 76 mil barriles de petróleo crudo por día en el año 1997; mientras que, para el año 2016 producen menos de 6 mil barriles diarios, es decir, en el lapso de 20 años la región Loreto dejó de producir más de 70 mil barriles de petróleo por día.

Además, la cotización del precio internacional del barril de petróleo (WTI) durante los 2 últimos años se mantiene, en promedio, por debajo de los US$ 50, lo cual hace menos atractivo a los inversionistas llevar adelante nuevos proyectos de exploración y explotación de lotes petroleros, ya que los costos de tales actividades en la selva norte del país hace que no sea rentable para las empresas inversionistas.

Por ello, en los dos últimos años, con los bajos niveles de producción de petróleo crudo y el bajo precio internacional del barril de petróleo crudo, el efecto inmediato es la caída de la recaudación por regalías e impuesto a la renta en el sector hidrocarburos y su consecuente afectación a las transferencias por canon petrolero hacia la región Loreto, tal como podemos observar en el siguiente gráfico.

Después de haber recibido entre los años 2012 y 2014, en promedio, S/ 350 millones cada año por concepto de transferencias por canon y sobrecanon petrolero, la región Loreto percibió S/ 120 millones en el año 2015 y apenas S/ 30 millones en el año 2016, una caída interanual verdaderamente estrepitosa de -64,3% para el año 2015 y de -75,3% para el año 2016. Como dato adicional, podemos mencionar que la región Loreto, desde el año 1994 hasta el 2016 (23 años), ha recibido por concepto de canon y sobrecanon petrolero la suma de S/ 4 500 millones (¿se habrá utilizado de manera eficiente dichos recursos financieros?).

Con lo anteriormente descrito, deberíamos suponer que la región Loreto tuvo una fuerte caída en el financiamiento de su gasto, es decir que no habría contado con los recursos financieros suficientes para solventar su presupuesto anual de gastos. Pero, tal suposición no sería del todo correcta, ya que como podemos observar en el siguiente cuadro, que muestra la ejecución del gasto total en Loreto por todo tipo de fuente de financiamiento y por nivel de gobierno, tanto en el año 2015 como el 2016, Loreto registró las cifras de gasto total más altas de su historia (S/ 2 863 y S/ 2 962 millones); en particular, el Gobierno Regional de Loreto (GOREL) dispuso, de ese total de montos, la mayor cantidad de recursos (43,9% en promedio) frente al gobierno nacional (34,4%) y gobiernos locales (21,7%) en dichos años.

A pesar de que el actual gobierno regional ha recibido menores transferencias de canon petrolero, para el año 2016 ejecutó S/ 1 328 millones en gastos; tal cifra es el mayor monto que se haya ejecutado en toda la historia del GOREL.

Ahora, si analizamos solo el rubro de canon y sobrecanon, regalías, rentas de aduanas y participaciones, ahí si podemos notar que existe una fuerte caída de dicha fuente de financiamiento del gasto, pero fueron compensadas con otras fuentes, tales como recursos ordinarios (asignación MEF) y transferencias; por lo tanto, los recursos financieros necesarios para solventar los gastos de la región Loreto no fueron realmente un problema.

Con caída o sin caída, en el caso del GOREL, por el lado de la ejecución del gasto del rubro canon y sobrecanon, regalías, rentas de aduanas y participaciones, promedio de los últimos 5 años, la mayor parte de dichas transferencias se destinaron a la compra de bienes y servicios (42,3% del total) y, apenas el 30,8% del total se habría destinado a la adquisición de activos no financieros (inversiones); mientras que, el 17,2% se habría destinado para el servicio de la deuda pública.

Si bien es cierto, la ley del canon (Ley 27506) y su reglamento señalan que los recursos provenientes del canon se deben invertir principalmente en proyectos de desarrollo; la misma ley menciona que, para el caso específico del canon petrolero de Loreto, se puede destinar dichos recursos para gasto corriente, lo cual resulta inapropiado, ya que estás financiando gastos de corto plazo con fondos provenientes de la explotación de un recurso natural no renovable.

De todo lo aquí mencionado podemos concluir, que existe una alta correlación de carácter pro cíclico además de estadísticamente significativa entre el precio internacional y los recursos percibidos por concepto de canon y sobrecanon petrolero; pero, la caída en el valor de las transferencias por concepto de canon y sobrecanon petrolero no habría afectado la ejecución del gasto total en la región Loreto durante los años 2015 y 2016.

Por otro lado, sería interesante medir el impacto del canon petrolero en el crecimiento y desarrollo económico y social de Loreto para los últimos 20 años, lo cual nos ayudaría a determinar si se deben diseñar y ejecutar proyectos de inversión de mayor impacto a escala interdistrital e interprovincial, pues de lo contrario nada útil va a generarse con PIPs pequeños, cuyos impactos si bien son positivos podrían lograrse en mayor magnitud con proyectos de mayor envergadura.

*Economista y profesor universitario.

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