Regionalización y Descentralización en el Perú, una revisión histórica 1.

Mario Andre López Rojas

Una característica estructural de la sociedad peruana es la concentración del poder político y  económico, lo que ha generado un profundo desequilibrio entre Lima y los demás departamentos. Se pone así en evidencia que la exclusión social y económica tiene también una dimensión territorial. Los departamentos tienen el rol de periferia subordinada a un bloque dominante, nacional y transnacional, que ha sido incapaz de construir un proyecto de desarrollo inclusivo durante nuestra historia republicana. La forma centralizada y autoritaria de ejercicio del poder ha facilitado la imposición de una estructura social con profundas inequidades y desequilibrios sociales. La exigencia por transformar esta realidad está presente desde nuestra primera Constitución, en la cual se planteó el debate entre centralismo y federalismo. Desde entonces, los sectores dominantes han tenido la capacidad y, sobre todo, la fuerza para bloquear y frustrar los diversos intentos descentralistas, en el marco de la preservación de una sociedad muy excluyente.

La Regionalización frustrada: En las últimas 5 décadas hubo diversas iniciativas descentralistas que carecieron de coherencia y sostenibilidad. Avances, retrocesos y muchas frustraciones han sido el resultado predominante en esta etapa. Podemos rastrear el inicio de la actual tendencia descentralista a inicios de los sesenta, cuando el gobierno democrático de Fernando Belaúnde estableció la elección popular y directa de las autoridades provinciales y distritales. El gobierno militar de fines de la década regresó al mecanismo de la designación aunque, paradójicamente, estableció instancias desconcentradas en los departamentos, denominadas inicialmente Comités Departamentales de Desarrollo, para luego transformarse en Organismos Regionales de Desarrollo (ORDE). Estas instancias estuvieron presididas por el jefe militar del departamento; estaban encargadas de coordinar y promover las acciones del sector público en cada jurisdicción con una clara dependencia del poder central. Su objetivo era orientar e impulsar el desarrollo del departamento. El cambio de nombre obedeció a una nueva perspectiva de abordar espacios más amplios que resultarían de la conformación de nuevas demarcaciones regionales, pero este paso nunca se llegó a dar. Las ORDE pusieron en agenda los temas vinculados al desarrollo territorial y fueron parte de una tendencia descentralista al crear mecanismos desconcentrados de ejercicio del poder. Esto se vio reforzado por el surgimiento de los denominados frentes de defensa, también de base departamental, los cuales se extendieron a lo largo del país, vinculando las más diversas demandas sociales con la exigencia de democracia y descentralización efectiva del Estado.

Ahora, se podría decir que el actual proceso se remonta a la Constitución de 1979, en la cual se introdujo el término “Región” y se aprobó la elección libre y directa de las autoridades de los gobiernos regionales. A fin de desarrollar este precepto constitucional, la misma carta dispuso la elaboración de un plan nacional de regionalización y dio un plazo de cuatro años para la creación de las regiones. Aunque con demoras, esta tarea empezó a ser desarrollada durante el segundo gobierno de Fernando Belaunde, el cual recién en 1984 llegó a proponer un proyecto de Ley de Bases de la Descentralización y la creación de regiones. Luego de sucesivos debates, dicha Ley fue finalmente aprobada e implementada en 1987, durante el gobierno de Alan García. Sin embargo, este esfuerzo de descentralización, en el cual se crearon doce regiones (Amazonas, Andrés Avelino Cáceres, Arequipa, Chavín, Grau, Inka, José Carlos Mariátegui, Los Libertadores-Wari, Lima, Nor-Oriental del Marañón, Ucayali y Víctor Raúl Haya de la Torre) con autoridades autónomas, aunque no directamente elegidas, tuvo una efímera duración, ya que fue bruscamente interrumpido en 1992 a raíz del autogolpe de Alberto Fujimori. Al evaluar esta experiencia sería injusto no tomar en cuenta el gran desafío que significaba llevar adelante el proceso de regionalización en un contexto de profunda inestabilidad económica y política. Varios fenómenos confluyeron para hacer mucho más difícil el camino de esta reforma democratizadora, entre ellos: la inflación transformada luego en hiperinflación; la guerra declarada por el terrorismo contra la democracia; la profundización de la inequidad, la desigualdad y la exclusión extrema; así como la paulatina pero creciente pérdida de legitimidad del sistema de partidos y del propio régimen democrático. Es bueno recordar que en ese momento no existía el consenso internacional que hoy tienen la descentralización y la participación ciudadana.

El proceso de descentralización fue reabierto por el propio régimen de Alberto Fujimori, con la promulgación de la nueva Constitución Política de 1993. En esta norma, en su Capitulo XIV, se reafirma la importancia del proceso de descentralización, se establece la división del territorio de la República en regiones, departamentos, provincias y distritos y se recoge el mandato constitucional de 1979 para que las autoridades regionales sean elegidas por sufragio directo, por un periodo de gobierno de cinco años. Sin embargo, esta norma fue letra muerta y nunca se llegó a implementar durante el régimen fujimorista. Por el contrario, las regiones y las autoridades creadas en el gobierno de A. García se disolvieron y en su lugar se crearon los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), dependientes del Poder Ejecutivo a través del Ministerio de la Presidencia. Al crearse los CTAR en cada departamento, se volvió entonces a la división territorial departamental.

El retorno de la Descentralización: No es sino hasta el año 2002, a poco de iniciado el gobierno de Alejandro Toledo, en que se reinicia el proceso de descentralización en el Perú. A este propósito, como primera medida, se hace una reforma constitucional del Capítulo XIV sobre descentralización de la Constitución de 1993. En esta reforma, que viene a ser la base del actual proceso, se reitera la división territorial del país en regiones, departamentos, provincias y distritos, pero sin embargo no se crea ninguna región. Lo que se hace simplemente es darle a cada departamento (excluyendo Lima Metropolitana) y a la Provincia Constitucional del Callao, la categoría de región, manteniéndose al mismo tiempo su condición de departamento. Esta dualidad de criterio se habría adoptado con la idea de facilitar el inicio del proceso de descentralización, evitando el debate de la creación de regiones nuevas, dejando opciones para que en los años subsiguientes los departamentos, vía referéndum, puedan irse integrando o fusionando entre ellos para conformar nuevas regiones de mayor tamaño, reduciendo así el número de ellas. Asimismo, dicha reforma constitucional confirma la autonomía política, económica y administrativa de las regiones, define a sus órganos y autoridades, como la Presidencia y los Consejos Regionales y establece la elección de tales autoridades por sufragio directo por un período de cuatro años (uno menos que en la norma original de 1993). Finalmente, se establecen sus respectivas competencias y las bases del régimen económico de las regiones, asignándoles ciertas rentas específicas como el canon por ejemplo. Análogamente, en la misma norma también se establece el régimen político económico de las municipalidades, manteniéndose su autonomía, la institucionalidad de los Alcaldes y Regidores, que continúan siendo elegidos en sufragio directo, esta vez por un periodo de cuatro años (un año más que en su anterior régimen), y precisándose sus respectivas competencias y sus principales recursos presupuestarios. Luego de promulgada esta norma, en los meses siguientes del mismo año 2002, el gobierno promulga importantes leyes que terminan por configurar el actual esquema de descentralización, con lo cual a fines de ese año se llega a realizar la primera elección directa de autoridades regionales en el Perú, las mismas que se instalan a partir del 1 de enero de 2003. En los años subsiguientes se continúa con un ritmo legislativo similar, promulgándose diversas normas complementarias. Se llega así a la realización del primer referéndum para la conformación de regiones en octubre de 2005 y a las segundas elecciones de gobiernos regionales en noviembre de 2006.

Estamos por entrar a un nuevo proceso electoral para elegir presidentes regionales, y a la fecha no está del todo claro que sucederá en el país, ya que como resultado de los respectivos referéndums, no se llegó a crear ninguna nueva región o macro región. Queda por definir ¿Cuál sería la situación futura de los departamentos existentes?

1 Tomado de: Análisis del proceso de descentralización fiscal en el Perú, Jorge Vega Castro, julio 2008 y; Descentralización y regionalización en el Perú, Javier Azpur, junio 2005

*Economista y profesor universitario.

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